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　　本书在广泛实地调研的基础上，论证了中国土地管理制度的改革之道。中国的土地管理者需要转变国家主义思维，还原集体土地使用权的财产权属性，放宽对农村土地进行非农建设的管制。宪法第10条规定的土地所有制二元结构并不要求城市化和征地挂钩，因而必须扭转目前中国城市化的政府主导模式，让农村城市化按照自愿交易的市场规律自然发生并和强制征地彻底脱钩。重要的是，城市化及在农地上进行的其他非农建设活动实际上涉及政府规划与审批，而无论是城乡规划还是土地征收，都只有在作为土地使用者的农民充分参与下才能保证其符合“公共利益”。要合理管理农村土地，必须完善宪法规定的村级自治和基层民主，让农村土地的管理和决策符合广大农民的利益和意愿。

CONTENTS

1《大国宪治》丛书序

1序言

1农村土地“集体所有”的宪法解释/张千帆

1一、引言——城市化与土地二元所有制

2二、农村集体所有权的性质

9三、城市化是否要求征地

17四、如何管理农村土地

26五、代结论——从过度征收走向参与式规划

28城市化背景下的乡村治理方式演变与土地制度改革/党国英

28一、中国乡村治理的现实与理论

53二、城镇化背景下的土地制度公权边界

65三、以民主自治攻克农村土地制度改革难题

70四、农村建设用地整理中协商民主个案调研

83五、城乡一体化进程“迁村并居”个案调研

89中国城市化进程中的农民权利和农村土地制度/高新军

89

一、还权于民，在清晰的土地产权基础上构建

农民权利体系

99

二、官民博弈，城镇土地征用折射出中国制度

变迁轨迹

103

三、生产要素的流动，农村土地承包责任制基础

上的制度创新

109四、中国城市化进程中新农居建设中需要注意的

几个问题

116五、转变政府职能、强化公共服务——广东省云安县

农村综合改革的启示

120六、对中国农村社区工作的几点意见

124七、中国农村建设的基础工程：农村社区建设的

组织创新

129八、中国地方治理的内容和改革的目标

137集体土地产权及其保障机制——山东省土地管理抽样

调查报告/曲相霏

137一、山东省土地资源及土地综合整治、城乡统筹

发展概况149二、主要问题

166三、城镇化背景下保障农民土地权益的障碍

176四、保障农民土地权益的出路

201农村土地管理与农地权利保障——河南省农地管理问题

调研报告/杨世健

201一、引言：背景、目的及意义

206二、河南省土地管理问题

217三、河南省土地管理制度实施与农民权利保障现状

246四、分析与结论

248五、建议

259农村土地承包经营权流转程序的实践考察与模式分析

——以湖南省长沙市经验为例/田飞龙

259一、背景解释与问题描述：农民与土地关系

262二、流转程序之一：长沙县果园镇双河村的

“政府指导模式”

270三、流转程序之二：长沙农村土地流转交易中心的

 “市场竞价模式”

275四、两种模式的简要比较及其可推广性分析

276五、结语：超越“经验模式”的民主法治忧思

　　张千帆，美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府学博士，现任北京大学法学院教授、博士生导师、中国宪法学会副会长、北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任以及法学院人大与议会研究中心主任。党国英，中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任，从事农业经济学研究，主要专长是农村制度变迁问题研究。高新军，中央编译局比较政治与经济研究中心研究员。主要研究领域：比较政治与经济体制；地方政府治理的比较研究；基层民主和政治体制改革；农业、农民和农村问题。

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编辑推荐

　　土地制度是任何一个国家的根本问题，农村土地制度是中国农村的根本问题。虽然农村土地问题一直广受关注，但是国内学者对于解决方案众说纷纭，既没有产生一种主流意见，也没有形成一套令人信服和行之有效的主张。对此，本书认为，无论是城乡规划还是土地征收，都只有在作为土地使用者的农民充分参与下才能保证其符合“公共利益”。要合理管理农村土地，必须完善宪法规定的村级自治和基层民主，让农村土地的管理和决策符合广大农民的利益和意愿

媒体评论

　　本书在中国农村实证调查的基础上，尝试探索农村土地问题的解决之道，主要研究以下几个方面的问题。，探讨农村土地所有制的性质及其法律意涵。第二，反思中国农村土地管理制度和城市化发展模式。第三，强化“公共利益”的制度保障。本书对于我国的农村土地问题的解决做出了重要的理论贡献，而且结论是在实证调研的基础上所得，对于土地问题的实践也具有重要的现实指导意义。

前言

　　土地制度在任何一个国家都是根本问题，农村土地制度是中国农村的根本问题。尤其是改革开放三十多年来，中国经济发展的主旋律就是城市化，大量农村土地转化为城市住宅或建设用地，而这个仍将长期持续的过程已经产生太多的社会和法律问题。由于1982年宪法规定了城市和农村两套土地所有权，“农用地”要变更为“城市建设用地”，就必须经过“国家”征收才能改变土地所有权的性质。但是“国家”只是一个虚拟的概念，实际上负责征收的是各级地方政府，而近年来农地征收出现了许多问题。由于地方政府可以低价征收农地，然后高价卖给开发商，从中赚取巨额利润，征地已经成了不少地方政府的主要财源，甚至造就了为数不少的贪官，进而引发了地方政府官员的“圈地”冲动。中国各地方兴未艾的城市化进程，实际上就是通过征地变更土地所有权性质完成的，但是这种方式的城市化产生了巨大的社会代价。一方面，农民对土地的基本利益得不到保障；另一方面，大量廉价征收的“开发区”被搁置抛荒，极大地浪费了中国很有限的耕地资源。因此，在中国农村的城市化进程中，征地往往意味着补偿过低、农民流离失所、官员和开发商中饱私囊以及国家规定的耕地红线受到威胁。能否解决农村土地制度在城市化进程中出现的问题，直接关系到中国经济和社会发展是否具有可持续性。虽然农村土地问题一直广受关注，但是国内学者对于解决方案众说纷纭，既没有产生一种主流意见，也没有形成一套令人信服和行之有效的主张。例如不少人认为，由于宪法要求土地征收必须符合“公共利益”，所以应当通过法律严格界定“公共利益”的范围，限制地方政府的征地自由裁量权。但是“公共利益”太抽象、太模糊、不具备可操作性，以至不论什么征收项目，总是多少可以和它沾上一点边。问题的关键在于，在“公共”和“私人”之间不存在一条分明的界限，因而通过“公共利益”限制征地行为的希望注定是要落空的。还有人认为，目前的集体所有制无法解决土地产权虚置导致的诸多问题，因而主张农村土地私有化。固然，土地私有化有助于土地产权的具体化和实体化，从而有助于农民和城市居民维护自己的财产权利。然而，即便实行土地私有化也未必能根除征地制度不完善所带来的弊病。如果补偿标准过低而“公共利益”难以界定，那么地方政府依然可以通过变卖土地而财源滚滚，因而依然存在强烈的征地冲动。因此，在相关制度缺位的情况下，土地私有化并不足以规范政府征地过程……